浅谈法治视角下的装备采购立法反思
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装备采购立法是装备建设发展中非常重要的现实问题，更是推进装备采购法治过程中急需解决的基本问题。顺应新时期法治化建设要求，切实推进装备采购立法的科学化、专业化、程序化、民主化，为装备采购制度改革保驾护航，为促进装备采购法治化奠定坚实基础，必须加强装备采购立法管控、将民主化贯穿立法过程、优化立法程序、制定相应的立法责任制度。
1 装备采购立法的法治要求
1.1 依法立法
依法立法是装备采购立法的最低法治要求，具体来讲包括两方面：一是装备采购立法应当严格按照《立法法》和《军事法规规章条例》的立法职权划分、立法程序、立法步骤、立法技术、立法语言等规定;二是装备采购立法应当严格按照所有上位法进行制定，不能违背宪法、法律和上位法规等原则和具体条款，“使每一项立法都符合宪法精神”和法律规定。
1.2 颁立良法
“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”良法又称为善法，通常从法的内容、价值和形式等方面判定法律规定的“善”或“恶”。自然法学派坚定认为，“良法就是人民利益所需而又清晰明确的法律”，而且提出“恶法非法”。“良法理论是法治理论的重要组成部分，并且是伴随法治理论的提出而受到人们重视的。因此在我国推行依法治国方略的过程中良法问题便成为题中之义。” “立法不是为了分配利益而分配利益，而是为了实现正义而分配利益，是以正义为尺度来分配、评价利益的分配。”装备采购立法要符合并实现“正义”的目标，颁行符合“利益所需而又清晰明确的法律”，确立公平、正义、秩序、效率、平等、权利义务对等的采购良法，也只有良法才能得到真正的“信服力”和“生命力”。
1.3 科学立法
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)两次强调要“科学立法”，这也是装备采购立法的必然要求。科学立法要求主要表现在，装备采购立法中应遵循采购活动的科学规律，符合装备采购的客观现实情况，“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，坚决避免陷入“立法部门化、部门利益化、利益合法化”的怪圈。只有秉持科学精神，立足国情军情和装备采购实际，超脱个别部门的利益诉求，循科学公正立法程序和立法机制，才能制定出“权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”，才能为装备采购法治实现提供“正义”的法制环境。
1.4 民主立法
《决定》提出“深入推进民主立法”，加强和改进立法制度建设，完善行政法规规章的制定程序，完善公众参与立法机制。尤其是面临我军军队改革和装备采购制度改革正处于攻坚期和深水区，面对的改革发展任务、矛盾风险挑战前所未有，要调节各种采购关系、平衡各种采购利益、规范各种采购行为，必须完善立法项目征集和论证制度，健全各方有序参与立法的途径和方式，充分统筹各方力量、听取各方意见，充分发挥公众参与的效用，使得装备采购法律规定从“摇篮”便具有极强的“生命力”。
2 装备采购立法的法治审视
近些年，装备科研、购置和维修领域的立法步伐明显加快，立法数量得到了前所未有的发展，先后制定颁布的武器装备法规和规章，初步形成了装备采购法规体系，为武器装备建设提供了法制保障。然而，审视当前立法，不难发现与法治化要求还有较大距离，装备采购立法还存在以下主要问题。
2.1 存在“部门立法”现象
“部门立法”有狭义和广义之分。所谓狭义“部门立法”是指有关部门在主导立法过程中，排除或限制其他利益相关部门参与或参与程度，并借立法“机会权”和“话语权”扩大自己部门的权力和利益，缩减或忽略自己部门的责任，甚至使不合法利益通过立法转换为合法利益;广义的“部门立法”，除包括狭义“部门立法”情形之外，还包括立法部门仅以“条块管理”为限，回避相关事项的立法统筹和协调，从而导致“一事一法”“一段一法”，法规名目繁多杂乱。如《装备条例》法规制定后，从理论上讲，应在《装备条例》统揽之下，设置预先研究、研制、购置、维修等“下位法”(即规章)，然而，却制定了与《装备条例》同级的《预先研究条例》《科研条例》《装备采购条例》《维修工作管理条例》等法规，而且《科研条例》和《预先研究条例》还出现了名称的嵌套。这种现象不仅导致相关法规位阶不清、适用混乱，还强化了预研、科研等阶段自行体系的现行管理体制，影响到装备全系统全寿命管理效益。
狭义“部门立法”现象，在国内是较为普遍存在的，正如《决定》所指“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。20世纪末，公共权力机构一般诉诸政策博弈，通过政策导向影响利益分配。进入21世纪后，各公共权力机构努力争取和主导立法权，甚至尽力排斥利益攸关方参与相关立法，通过立法途径合法化有关利益。这种立法现象在各行各业较为普遍，且明显违背了法治的初衷和主旨，扭曲了法律精神。
2.2 “公众”参与立法明显不足
“立法实际上就是一个实现立法价值、平衡利益需要、解决矛盾冲突的过程。”每一部法律规定涉及的利益关系都非常复杂，规则的制定涉及各方面、各层级和各种利益的矛盾冲突，解决好这些矛盾冲突需要广泛吸收民意达成共识。公众的广泛参与本身不仅是法律的普及过程、认知过程，更是获得公众认可，为法律实施进行预先准备的过程。
公众参与立法明显不足，是军内外立法普遍存在的问题。这一点在军内立法表现尤为突出，装备采购法规所指“公众”，特指装备采购法规制度所涉及的利害关系人。大多数装备采购立法虽然引入了“专家组”或“项目组”模式，但是，装备采购立法往往局限在“专家组”或“项目组”以及收到征求意见的个别专家范围内，“闭门造法”和“个别人或一小撮人造法”现象较为普遍。法规制定缺乏利害关系人参与，导致装备采购法律规定出现“先天不足”，不能充分反映现实情况，不能及时总结和升华实践中的成功惯例做法，也不能预先有效调和各方、各层和各种利益关系，进而影响到法律规定执行的效力和“信服力”。
2.3 法规之间协调性不够高
装备采购法律规定是一个“系统性、针对性、有效性”很强的有机整体，法律规定之间应协调统一、相互支撑印证。然而，“就装备采购法规……现有法规相互矛盾、缺项、交叉、重复、陈旧和滞后，……与上位法律、法规脱节，在法规体系的科学性、先进性、系统性和适用性等方面尚存在着许多不足，已不适应当前武器装备采购工作的需要。”经调研统计分析，部分装备采购法律规定出现条款冲突，甚至出现章节内容之间的矛盾，这与法治化立法相距较远。
比如，国务院和中央军委联合修订颁布的《武器装备科研生产许可管理条例》(以下简称《许可条例》)和总装备部先后颁发的《装备承制单位资格审查管理规定》(以下简称《审查规定》)之间，存在较大的重复和矛盾之处。一是从立法性质上来看，以上法规规章均是规范承制单位承制资格的制度，科研生产许可制度和承制资格审查制度实际上是针对同一事物的2个重复性制度。一定程度上存在重复立法问题，不仅有违法治化立法精神，还造成限制军民融合式装备采购发展的障碍，增加承制单位成本。二是从法律效力来看，许可制度和资格审查制度来源于不同的法律规定，许可制度来源于国务院和中央军委联合制定的《许可条例》，而资格审查制度来源于中央军委单独制定的《装备采购条例》，都有同级法规依据，说明法规立法存在一定的效力和内容冲突。三是从审查内容上看，许可制度和资格审查制度并无实质差别，内容基本相同。《许可条例》第7条规定：“申请武器装备科研生产许可的单位，应当符合下列条件：具有法人资格;有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的专业技术人员;有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的科研生产条件和检验检测、试验手段;有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的技术和工艺;经评定合格的质量管理体系;有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的安全生产条件;有与申请从事的武器装备科研生产活动相适应的保密资格。”《审查规定》第12条也做出了基本相同的审查内容要求。2个法律文件规范的内容没有实质性差别，现场审查时索取的文件资料也基本一致，而重复的检查无形中增加了企业的负担。虽然审查的要求和具体项目差别不大，但总装备部与国防科技工业主管部门分别组织检查后，难免出现对同一承制单位得出明显不同结论的情况，在一定程度上影响法律规定的执行力和权威性。
2.4 立法质量仍有待提高
《决定》指出，立法工作还存在许多不适应、不符合的问题，有的法律规定未能全面反映客观规律，针对性和可操作性不强，这些立法问题，在装备采购立法中同样存在。
第一，装备采购立法技术不够高，语言不够严谨，导致现行装备采购法律规定出现立法“瑕疵”。如空军、海军等军兵种在本系统规章中违规使用“条例”称呼，足以说明立法人员的非专业性;再如，装备采购立法语言不严谨、不专业，部分法律文件中大量存在“一般情况下”“及时”等叙述性、论述性和模糊性语言，进而影响法律文件的适用效力和效果。
第二，现行装备采购法律规定对相关事项规定得比较灵活、笼统，政策性和原则性条文较多，条款可操作性不够强。如《装备采购条例》和《装备采购合同管理规定》，虽提出了询问、质疑与投诉装备合同纠纷处理途径，但是，并没有明确询问、质疑与投诉的具体处理机构、具体受理范围、条件和处理程序等内容，缺乏可操作性。
第三，虽然有关单位组织对装备采购法规进行了系列清理，但是清理力度不够大、清理内容不够精细、清理效果还不够满意，清理后法律规定及其条款与法治化适用要求还有较大差距。
3 装备采购立法的法治实现
3.1 加强装备采购立法需求和规划的管控
装备采购立法实践中，出现“部门立法”。法律规定间冲突的一个重要原因，就是缺乏立法需求和规划的有效统一管控。为此，顺应法治化要求，中央军委和国务院、中央军委各总部机关、各军兵种机关应加强立法需求和规划的管理，紧贴装备采购实际，有效整合立法需求，减少各系统、各部门分散立法，加强综合性、全局性、基础性事项的立法，从立法源头和体制机制上有效防止“部门利益”法律化，防止装备采购立法的零散化和矛盾化，保证装备采购法律体系的科学性和统一性。
一方面，中央军委和国务院、中央军委各总部机关、各军兵种机关需进一步细化各层级、各部门的立法权限，明确立法权力边界，尽快纠正某些部门“争抢立法主导权，甚至尽力排斥利益竞争方参与分羹”。对于仅限于部门立法权限内部的立法，可以依法定程序自行立法;对于跨部门事项立法必须经过相关部门联合立法或报上一级机关统一立法，不得擅自自行立法;对于跨部门且相关部门之间存在较大争议的重要立法事项，必须由上级部门主导，并经独立第三方论证、评估，充分听取相关部门意见协调决定。另一方面，进一步明晰各级对下级立法规划的监督管理职权和责任，保证装备采购立法的协调统一。中央军委、国务院统管全军、全国性装备采购立法需求和立法规划，中央军委需对各总部机关、各军兵种机关系统的立法需求、规划和立法内容进行审查，各总部机关对各军兵种机关系统的立法需求、规划和立法内容进行审查。
3.2 将民主化贯穿立法全过程
建立装备采购立法全寿命的广泛公众参与式民主立法机制，可以通过立法决策、立法起草、立法程序、立法内容等全过程的民主参与，充分听取各方意见，主动引导公众对于装备采购立法的合理期待，增强公众对法律规定的认识和信仰，使立法过程能赋予采购法律规定极强的“信服力和生命力”。
首先，实行立法决策民主化。装备采购立法决策是指立法机关对法律规定的制定、认可、解释、修改、补充和废止等立法行为做出决定。立法决策民主化就是在立法过程中创设利害关系人利益表达渠道和机制，保证各个利益主体能够平等、自由地进行利益表达，立法机关综合所有利害关系人的利益需要，做出制定、认可、解释、修改、补充和废止等立法决策。
其次，实行立法起草民主化。立法起草即法案起草，法案起草需完成法案的调查、分析报告、论证、文本撰写、解释说明等活动。建立综合性立法起草小组、论证咨询机制和协商沟通机制，实现立法起草民主化。第一，综合性立法起草小组主要可以由采购专家学者、立法机关代表、法律规定适用机关代表和充足的法案利害关系人等组成，起草小组成员中专家学者和利害关系人数量应该占到总人数的三分之二以上。第二，“现代立法极具技术性”，探索建立有关机关、团体、专家学者等论证咨询组织和机制，由立法起草小组成员之外的机构和人员提供论证咨询支撑，尤其对立法中涉及的重大利益调整进行论证咨询。第三，健全立法机关和利害关系人之间广泛的协商沟通机制，开展立法起草协商，充分发挥民主立法效应。如，可以通过建立基层立法联系点，或者在军综网等设立立法起草主题专栏，供涉及法案的利害关系人查询和发表意见，进行实证调查问卷，甚至征询利害关系人自己拟具的草案文本。
再次，实行立法程序民主化。“民主的真正价值不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。”装备采购立法机关应当有民主化的立法活动程序，保证立法全过程的公开(在装备采购行业或利害关系人范围内公开)和透明，允许法案涉及的利害关系人通过旁听、发表意见等方式充分参与立法活动，影响和监督立法过程。
最后，实行立法内容民主化。立法内容民主化可以充分保证立法的“实体正义”。立法内容民主化主要通过广泛征求和听取利害关系人意见，由利害关系人对装备采购立法条款内容进行评说、修改、预表决，并根据意见和建议修改立法内容的过程。我国《物权法》是民主立法的典范，其经过13年、8次审议才得以颁布，立法中通过互联网面向全民公布，收集整理了来自社会各个阶层的2万多件有价值意见。《物权法》民主立法经验，非常值得我军装备采购立法借鉴，积极探索和创造条件，拓展广大官兵参与装备采购立法工作的范围、途径和方式。
3.3 进一步优化立法程序
立法程序是立法活动应遵循的秩序和规则。当前，亟须在立法会议和立法时间等方面进一步优化立法程序，充分落实科学立法要求，实现装备采购良法的确立。
“没有会议就不可能有民主的立法。”装备采购立法过程，实质上是一个集体民主的议事活动，通过各种形式会议表达、汇集和综合“民意”的过程。装备采购立法会议，主要包括立法综合起草小组各种会议、论证会、咨询会、听证会、分析会、表决会等多种形式，各种形式的会议都不可替代和省略。一定程度上讲，装备采购立法过程会议类型、会议数量、参会人数、会议任务及效果、会议决定的落实，直接反映了立法的质量和科学性。确保足够的装备采购立法时间，避免突击性、“种植性”立法。如果立法周期时间过短，立法人员必然没有足够的时间进行必要的调查研究，利害关系人也必然没有足够的时间思考和参与，最终导致来不及认真论证、分析和讨论法案，便匆匆付诸表决、草率立法。
3.4 保证立法人员素质和能力
“执法、司法、守法中大量存在的问题，有许多便是由于立法上的先天不足特别是质量不好因而难以有效实行产生的。” “没有具备起码素质的立法者，也不会产生基本符合质量的法律。”从一定意义上来讲，装备采购立法人员若没有良好的素质和能力，即使再好的立法机制和程序，也不会创造出装备采购良法。装备采购立法人员素质一般是指立法人员的政治素质、道德素质，以及公正、公平价值追求;立法人员能力是指装备采购专业技能、法律专业技能、逻辑思维和语言表达能力。为此，装备采购立法机关在遴选立法人员时，应尽可能扩大选择范围，从装备采购业务领域选择又红又专、既懂采购又懂法律的复合型人员。
3.5 制定立法责任追究制度
正是因为立法具有很强的政策性、制度性，如果创造“恶法”将给装备采购带来不可估量的破坏性影响。为此，应确立明确的立法绩效评价和责任追究制度。对于非法干涉立法过程、无正当理由改变或忽视利害关系人意见、未及时回应或无正当理由忽视立法项目(含条款)征集案、未及时清理有违公平的立法项目(含条款)等情况，应进行严肃追查追责。
4 结束语
法律需要信仰，而且法律的公信力是法律具有生命力的根本保障，也是从“自发法治化”变为“自觉法治化”的基础。装备采购立法法治化是装备采购法治化的基石和前提，只有实现依法立法、颁行良法、科学立法和民主立法，才能彻底消除“部门立法”“恶法”等现象，才能有效推动依法采购的深刻法治变革。
